檢視 2019論壇/滿足多元的學前教育需求的原始碼

==當前幼兒教保公共化樣態是否能滿足學前教育需求？==
　　我國幼兒照顧與教育制度紊亂的問題，由來已久。在民間團體20年來的推動下，2001年5月終於由內政部與教育部正式聯合組成「幼托整合推動委員會」，經過2年的討論，於 2003年3月3日，提出《幼托整合政策規劃結論報告》，其工作目標即包含，「整合運用國家資源，健全學前幼兒教保機構」、「因應現代社會與家庭之教保需求」、「提供幼兒享有同等教保品質」、「確保立案幼稚園、托兒所暨合格教保人員之基本合法權益」等四項。而推動此四項工作目標則是立基於「○至六歲幼兒對教育及保育之需求是無法切割的，因此，為整合學前階段幼兒教保機構所發揮之功能，宜統一事權」這樣的定位共識上。<br/>
　　事實上，台灣的幼托整合並未成功，只能算是幼稚園和托兒所兩個機構整併，○至六歲幼兒的教育及保育依舊分割於衛福部和教育部。而目前二至六歲的主管機關教育部，還是存在著教育本位，並沒有保育的概念，無法整體規劃二至六歲的照顧服務，公立幼兒園與非營利幼兒園的地位不清，還是以五歲幼兒收托為主，造成二至三歲的嬰幼兒離開托嬰中心後沒有地方可收托，且整體公幼的課後留園與寒暑假收托未有完善的配套措施，以至不論是整體托育的量與質都難以因應現代家庭的教保需求。<br/>
　　除此，台灣幼托政策在這16年來還是以現金補助為主，不論是幼教券、五歲免學費到現在的準公共化機制，都是政府透過現金補助把家庭的教保需求再度推回市場，對於幼托公共」化措施的擴充進程相當緩慢，以致目前台灣整體幼托環境依然高度商品化，在托育費用居高不下，且公共量不足的狀況下，家長強破頭擠公幼或非營利的窘境年年上演，偏遠地區家庭沒有地方送托的困境還是無法解決。<br/>
　　本座談即希望分析目前教育部的幼托政策的問題和困境，以及提出當前不同階層、區域的家庭對於學前教育需求的差異性，政府應該如何作為一個積極性的角色去整合運用國家資源，以因應現代社會與家庭之教保需求。
===台灣2-6歲學齡前教保服務的模式與侷限===
台灣政府近20年來推出2-6歲的幼兒教保公共化政策如下：
#內政部於2002年推動「社區自治幼兒園實驗計畫」
#教育部於2007年推動「友善教保服務實驗計畫」
#2012年「幼托整合」與《幼照法》正式實施。
#2012年「非營利幼兒園實施辦法」正式實施，《幼照法》第9條為非營利幼兒園的法源依據。
#2014年103年教育部推動「非營利幼兒園實施方案」，預計103至107年共設置100園。
#2012通過《社區互助式教保服務實施辦法》，2014修改為《社區互助式及部落互助式教保服務實施辦法》，103迄今全國只有8個社區/部落互助教保服務中心。
#2018年教育部推出「擴大幼兒教保公共化計畫」，預計補助地方政府增設公立及非營利幼兒園，106至109年將增加1,247班。
#2018年教育部修改《幼照法》，增加「職場互助」，但目前未有進一步的實施。

===目前台灣2-6歲學齡前教保服務模式===
<table class=nicetable width=1000>
<tr>
<th width=10%></th>
<th width=20%>公立幼兒園</th>
<th width=20%>非營利幼兒園</th>
<th width=20%>私立幼兒園</th>
<th width=20%>社區/部落互助教保中心</th>
</tr>
<tr>
<td>經營單位</td>
<td>公家機關</td>
<td>非營利機構承接</td>
<td>私人業者</td>
<td>非營利組織(目前皆是社區發展協會)</td>
</tr>
<tr>
<td>設立位置</td>
<td>學區</td>
<td>都會</td>
<td>都會</td>
<td>偏鄉、離島或是原住民族區域</td>
</tr>
<tr>
<td>政府督管機制</td>
<td>◆五年1次基礎評鑑</td>
<td>◆五年1次基礎評鑑<br/>◆每半年1次到園訪視(行政+教學+會計師查帳)<br/>◆每年1次績效考評</td>
<td>◆五年1次基礎評鑑</td>
<td>◆一年一次公益彩劵與原民會的訪評<br/>◆須申請社區/部落互助服務中心輔導計畫</td>
</tr>
<tr>
<td>學費/月</td>
<td>◆平均月費：3,000~4,000元</td>
<td>◆平均月費：3,500元左右</td>
<td>◆平均月費：12,000~25,000</td>
<td>◆視各社區/部落狀況，目前平均月費：500-1200元/月</td>
</tr>
<tr>
<td>學期時間</td>
<td>◆一學期4.5個月<br/>◆一年收托9個月</td>
<td>◆一學期6個月<br/>◆一年收托12個月</td>
<td>◆一學期6個月<br/>◆一年收托12個月</td>
<td>◆一學期6個月<br/>◆一年收托12個月</td>
</tr>
<tr>
<td>收托時間</td>
<td>◆下午4點下課<br/>◆可提供延托班，但不保證開班，延托費用家長分攤<br/>◆休寒暑假(或需額外付費上課)</td>
<td>◆有延托至家長接回<br/>◆沒寒暑假，每半年有3天工作消毒停托日<br/>◆第一學期為八月一日至翌年一月三十一日，第二學期為二月一日至七月三十一日。</td>
<td>◆有延托至家長接回<br/>◆寒暑假依業者自訂<br/>◆第一學期為八月一日至翌年一月三十一日，第二學期為二月一日至七月三十一日。</td>
<td>◆早上7:30~下午5:00<br/>◆寒假有3日，暑徦有5日備課清潔停托日，教保老師須上班<br/>◆第一學期為八月一日至翌年一月三十 一日，第二學期為二月一日至七月三十一日</td>
</tr>
<tr>
<td>人員勞動品質</td>
<td>◆比照公立學校教職員<br/>◆有寒暑假，福利薪資較優渥<br/>◆人員流動率低</td>
<td>◆符合勞基法規定<br/>◆教育部有規範薪資，不比公幼好，但比多數私幼佳<br/>◆勞動品質有一定程度保障</td>
<td>◆薪資、福利依業者自訂<br/>◆人員流動率高</td>
<td>◆符合勞基法規定<br/>◆原民會有規範薪資<br/>◆勞動品質有一定程度保障</td>
</tr>
<tr>
<td>課程</td>
<td>◆落實新課綱，統整不分科，融合式教學</td>
<td>◆要求落實新課綱，統整不分科，融合式教學，重視在地文化</td>
<td>◆視園所特色而定</td>
<td>◆原住民幼兒需要收托有70%；文化課程需要50%</td>
</tr>

</table>

===台灣教保環境公共量不足，無法因應家長需求===
　　台灣的幼托政策幾乎以現金補助為主，從101年幼托整合後至107學年度，公共量(公幼+非營利)不過只增加5.9%，若以就讀人數來看，只增加2.8%。台灣長期濫發補助、鼓勵家長送托私幼，導致全國平均托育公私比陷於「三比七」（公共三、私立七）。
<table class=nicetable width=1000>
<tr>
<th width=5%>'''學年度'''</th>
<th width=5%>'''幼兒園總數'''</th>
<th width=5%>'''公立幼兒園總數'''</th>
<th width=5%>'''非營利幼兒園總數'''</th>
<th width=5%>'''私立幼兒園總數'''</th>
　　<th width=5%>'''公立幼兒園就讀人數'''<br/>'''(含非營利與部落互助教保服務中心)'''</th>
　　<th width=5%>'''私立幼兒園就讀人數'''</th>
</tr>
<tr>
<td>101</td>
<td>6,611所</td>
<td>1,888所<br/>(28.5%)</td>
<td>0</td>
<td>4,726所<br/>(71.5%)</td>
<td>131,423人<br/>(28.6%)</td>
<td>328,230人<br/>(71.4%)</td>
</tr>
<tr>
<td>107</td>
<td>6,348所</td>
<td>2,058所<br/>(32.4%)</td>
<td>125所<br/>(2%)</td>
<td>4,165所<br/>(65.6%)</td>
<td>169,204人<br/>(31.4%)</td>
<td>370,200人<br/>(68.6%)</td>
</tr>

</table>
在這種惡劣的市場條件下，呈現了幾個問題：<br/>
一、補貼政策誘導托育費用逐年上升，家長的育兒負擔並未因政府補助而有減輕，以至於每年公幼或非營利幼兒園招生期間，就會產生家長為了尋求〝平價〞的托育機制，搶破頭去抽籤的奇觀。<br/>
二、因為公共量的普及性不足，當然就難以近便，家長為了尋求〝平價〞的托育機制，常常需跨區送托，對於都有在上班的雙薪家庭而言，送托的距離就形成一股無形的壓力。<br/>
三、因為公共量的不足，政府為了要達到五歲幼兒完全入學，以及照顧弱勢家庭的相關政策，公幼和非營利幼兒園的招生方式就設定各種優先入學條件，使得托育政策又淪為殘補式的社會福利補助政策，無法真正因應不同家庭的需求。<br/>
四、由於公共量不足再加上分布不均，以至於偏鄉/經濟弱勢地區的托育問題難以解決。因為，私立幼兒園有一定成本與利潤考量，所以許多偏遠鄉鎮未有私立幼兒園，再加上公立幼兒園的設置是以學區為主，設置的區域對於部分家長並不便利，且在幼托整合的過程，許多鄰里公立托兒所被迫關閉或整併，都影響到偏遠地區托育服務量的不足和不便，這些問題不是政府加碼給予當地家長津貼補助就可以解決的問題(附件一)。<br/>　　依據教育部全國教保資訊網的資料，從2014年教育部開始設置非營利幼兒園，至2019年3月共132園，設置最多為台北市共34園，其次是新北市18園，再來為高雄市17園，就設置的分布而言，還是以都會區為主(附件二)。這是因為非營利幼兒園的設置規格成本高，適合設置在都會區，再者，人口數也往往是政府資源分配考量的重點。以至於長期托育服務量不足和不便的偏鄉區域，依舊得不到改善，雖然《幼兒教育及照顧法》第十條明訂，離島、偏鄉於幼兒園普及前，得採社區互助式對幼兒提供教保服務，但至今教育部並未編列任何正式預算去推動。

===國家如何因應家庭在學齡前的教保需求？===
一、建構平價、普及、近便的托育環境<br/>　　幼托公共化不是政府花錢了事，而是國家使用公共的資源來協助人民托育的服務，必須以提供「實質服務」為主，逐年增加編列幼托公共化預算，持續擴充公幼、非營利幼兒園的數量，翻轉公私比失衡的現況，改變目前失靈的幼托市場，或優先推動將國教向下延伸一年，如此，政府才有可能提供足夠於一般家庭負擔得起的平價托育服務。<br/>
二、依地區性差異設計多元托育模式<br/>　　中央與地方政府應合作對於全國不同區域的地域特性(如，人口數，民眾收入，產業特性，村落間的距離等等)作一普查，瞭解各區域的托育需求數，依據區域的差異來設計符合不同需求的多元托育模式，這樣才能真正解決公共量分布不均的問題，達到公平、近便的目標，讓公共托育成為多數家長的權益。而不是全國一條鞭式的單一模式，或以各地人口數多寡來分配托育資源，如此只是加劇城鄉間托育資源落差更大的不公平現象。
===(附件一)全國未有私立幼兒園的行政區域===
<table class=nicetable width=1000>
<tr>
<th width=5%>'''縣市'''</th>
<th width=5%>'''行政區域'''</th>
<th width=5%>'''公立(含分班)'''</th>
<th width=5%>'''私立'''</th>
<th width=5%>'''非營利'''</th>
　<th width=5%>'''縣市'''</th>
<th width=5%>'''行政區域'''</th>
<th width=5%>'''公立(含分班)'''</th>
<th width=5%>'''私立'''</th>
<th width=5%>'''非營利'''</th>
</tr>
<tr>
<th>'''新北市'''</th>
<th>石碇區</th>
<th>3</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th>'''高雄市'''</th>
<th>田寮區</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>平溪區</th>
<th>3</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>永安區</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>雙溪區</th>
<th>3</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>甲仙區</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>貢寮區</th>
<th>7</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>桃源區</th>
<th>5</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>坪林區</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>那瑪夏區</th>
<th>4</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>烏來區</th>
<th>3</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>茂林區</th>
<th>4</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>石門區</th>
<th>4</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th>'''屏東縣'''</th>
<th>霧台鄉</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th>'''桃園市'''</th>
<th>復興區</th>
<th>13</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>竹田鄉</th>
<th>4</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th>'''新竹縣'''</th>
<th>峨眉鄉</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>來義鄉</th>
<th>7</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th>'''苗栗縣'''</th>
<th>三灣鄉</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>崁頂鄉</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>南庄鄉</th>
<th>6</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>新埤鄉</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>獅潭鄉</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>琉球鄉</th>
<th>10</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>泰安鄉</th>
<th>9</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>枋山鄉</th>
<th>5</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th>'''台中市'''</th>
<th>和平區</th>
<th>7</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>春日鄉</th>
<th>5</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th>'''彰化縣'''</th>
<th>竹塘鄉</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>獅子鄉</th>
<th>8</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>大城鄉</th>
<th>6</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>車城鄉</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th>'''南投縣'''</th>
<th>集集鎮</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th>'''台東縣'''</th>
<th>釣魚台列嶼</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>中寮鄉</th>
<th>5</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>東沙</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>信義鄉</th>
<th>20</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>南沙</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th>'''雲林縣'''</th>
<th>東勢鄉</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>綠島鄉</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>四湖鄉</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>延平鄉</th>
<th>5</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th>'''嘉義縣'''</th>
<th>番路鄉</th>
<th>4</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>卑南鄉</th>
<th>8</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>阿里山鄉</th>
<th>10</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>鹿野鄉</th>
<th>6</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>大埔鄉</th>
<th>1</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>海端鄉</th>
<th>9</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>東石鄉</th>
<th>9</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>東河鄉</th>
<th>6</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>六腳鄉</th>
<th>3</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>長濱鄉</th>
<th>5</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th>'''台南市'''</th>
<th>左鎮區</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>太麻里鄉</th>
<th>6</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>龍崎區</th>
<th>1</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>金峰鄉</th>
<th>5</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>將軍區</th>
<th>3</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>達仁鄉</th>
<th>4</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>大內區</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
</tr>
<tr>
<th>'''花蓮縣'''</th>
<th>光復鄉</th>
<th>4</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th>'''金門縣'''</th>
<th>金沙鎮</th>
<th>5</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>豐濱鄉</th>
<th>3</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>金寧鄉</th>
<th>5</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>瑞穗鄉</th>
<th>6</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>烈嶼鄉</th>
<th>3</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>萬榮鄉</th>
<th>6</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>烏坵鄉</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>卓溪鄉</th>
<th>7</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th>'''連江縣'''</th>
<th>南竿鄉</th>
<th>1</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th>'''宜蘭縣'''</th>
<th>三星鄉</th>
<th>4</th>
<th>0</th>
<th>1</th>
<th></th>
<th>北竿鄉</th>
<th>1</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>大同鄉</th>
<th>9</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>莒光鄉</th>
<th>2</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>南澳鎮</th>
<th>9</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th>東引鄉</th>
<th>1</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
</tr>
<tr>
<th>'''澎湖縣'''</th>
<th>西嶼鄉</th>
<th>3</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>望安鄉</th>
<th>3</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>七美鄉</th>
<th>1</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>白沙鄉</th>
<th>5</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
</tr>
<tr>
<th></th>
<th>湖西鄉</th>
<th>4</th>
<th>0</th>
<th>0</th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
<th></th>
</tr>

</table>
資料來源：全國教保產業工會2018年2月底彙整自全國教保資訊網

===(附件二)全國非營利幼兒園分布===
<table class=nicetable width=1000>
<tr>
<th width=15%>'''縣市'''</th>
<th width=15%>'''非營利幼兒園數'''</th>
<th width=15%>'''縣市'''</th>
<th width=15%>'''非營利幼兒園數'''</th>
</tr>
<tr>
<th>'''台北市'''</th>
<th>34</th>
<th>'''彰化縣'''</th>
<th>4</th>
</tr>
<tr>
<th>'''新北市'''</th>
<th>18</th>
<th>'''苗栗縣'''</th>
<th>4</th>
</tr>
<tr>
<th>'''高雄市'''</th>
<th>17</th>
<th>'''南投縣'''</th>
<th>3</th>
</tr>
<tr>
<th>'''桃園市'''</th>
<th>12</th>
<th>'''嘉義市'''</th>
<th>2</th>
</tr>
<tr>
<th>'''屏東縣'''</th>
<th>8</th>
<th>'''花蓮縣'''</th>
<th>2</th>
</tr>
<tr>
<th>'''台中市'''</th>
<th>7</th>
<th>'''基隆市'''</th>
<th>2</th>
</tr>
<tr>
<th>'''新竹市'''</th>
<th>6</th>
<th>'''雲林縣'''</th>
<th>2</th>
</tr>
<tr>
<th>'''台南市'''</th>
<th>5</th>
<th>'''新竹縣'''</th>
<th>1</th>
</tr>
<tr>
<th>'''宜蘭縣'''</th>
<th>4</th>
<th>'''台東縣'''</th>
<th>1</th>
</tr>

</table>
資料來源：全國教保產業工會2019年3月底彙整自全國教保資訊網