2023論壇/地方創生的艱途：被忽略的中小學教育現場

基本資訊

微社群名稱

蔗青文化工作室

社群簡介

成立於2018年為，關注地方文化、農村價值，作為地方的自媒體，將線上社群轉至線下合作，轉化在地資源為學習元素。2023年透過願景工程基金會伴飛計畫發表《地方創生的艱途：被忽略的中小學教育現場》專題報導。

議程人員

洪崇銘

倡議內容

住在都市裡的孩子，很多人為了追求更好的升學率、更豐富的教育資源，而遷戶籍或轉學。但對彰化大城鄉的永光國小、頂庄國小、以及今年七月後的潭墘國小 的學生來說，卻是想求個安穩就學都不可得，六年內被迫再三轉換環境。

作者從彰化大城鄉「四年內就廢了三所小學」的事件切入，看見偏鄉小校的生存困難及轉型可能。當地居民的陳抗也引發監察院關注，監察委員葉大華於4月20日表示將介入調查彰化縣政府的決策是否合乎中央法規、落實保障兒童權益。

從三座小學廢校的命運，看見台灣偏遠地區的縮影。若地方沒有了教育，究竟要如何創生？

邀請對象

關注偏鄉教育、地方文化、課程設計、地方創生的夥伴

報告摘要

以下摘要引言人「洪崇銘」（蔗青文化工作室負責人）於願景工程刊登的系列報導：

【地方創生的艱途】流動的偏鄉教育：廢校與轉學的循環螺旋

• 大都會城市裡的孩子，很多人為了追求更好的升學率、更豐富的教育資源而遷戶籍或轉學，彰化縣大城鄉永光、頂庄及今年七月後的潭墘國小學生，卻是想求個安穩都不可得，六年間要被迫再三轉換環境。
• 根據《​​彰化縣公立國民中小學合併或停辦辦法》規定，全校學生人數40人以下、新生人數未達10人，就要進行廢校評估。潭墘國小目前學生人數27人，停辦後，距離最近的大城國小約三公里路程，目前兩地間沒有大眾運輸；彰化縣政府配合廢校，擬每月補助家長接送學生交通費用4千元或專車接送方案。
• 根據教育部統計，全國現有2666所小學，有1025所學校的學生人數低於百人，其中過半少於50人，最少的是澎湖虎井國小的2人。在少子化、城市化的社會發展趨勢下，裁併廢校是偏遠地區小校的唯一出路嗎？鄰近的彰化二林廣興國小、花蓮豐濱的港口國小，憑藉發展特色教學、強化與社區連結的地方創生，學生人數不減反增，學校與社區共存共榮，顯示偏鄉小校並非只有廢校停辦一條死路。還有更多公辦民營小學，在引入不同的辦學方針後，入學人數更是一路上升。「我所處的環境就是有裁併校的風險。做，可能不一樣；不做可能就收攤。這種迫切性是壓力、也是助力。」廣興國小校長吳寶嘉與教師團隊從基礎閱讀、文史探究、美感教育、國際交流等路徑著手，讓在地家長看見不同的教育選擇，吸引更多的家長願意讓孩子到廣興就讀。「這一連串的改變，源自於小學校要避免裁併的迫切性。」學生人數從面臨廢校危機的33人增加到目前的107人。
• 吳寶嘉觀察發現，學區家長認為孩子的學科成績需要補救教學，但缺乏足夠經濟能力，交通條件也受限，廣興國小因此透過提供課後輔導、寒暑假期間舉辦「第三學期」特色課程等專案，回應社區需求。在每個學期的班親會當中，也認真傾聽家長心聲，爭取社區居民與家長對學校的認同。
• 另一個案例是位於花蓮、全校學生人數不到20人的港口國小，這所小學去年甚至沒有任何小一新生入學，但是學校與社區居民合作推動社區生態旅遊，培訓居民成為當地豐富生態資源的導覽員，並提供校地做為生態旅遊露營地與生態教室，藉由營造學校特色、加強學校與社區的聯繫，積極求生。
• 2019年起實施的108課綱是台灣最近的一次課程教育改革，​​強調素養導向學習，開放各校發展校訂課程、加強在地連結，增加教育的多元性。同年，政府為解決人口減少、過度集中大都市、城鄉發展失衡等問題，宣示當年為「台灣創生元年」，將地方創生定位為國家安全戰略層級的國家政策，希望促進島內移民、配合首都圈減壓，達成「均衡台灣」目標。如今地方創生的均衡台灣目標仍遠，但細探偏鄉教育問題與地方創生，兩者緊密相連，教育絕對是地方創生不可或缺的一環。
• 吳東懋指出，臺灣傳統升學體制的學校設置邏輯，是「把人往有資源的地方集中」；但地方創生構想，則是以「把人留在地方」，兩者目的有非常大的差異。國民教育要擺脫升學導向、讓學生成為他想成為的樣子，必須提供學生了解地方文化脈絡的機會，而要達到這個目標，則需要建立地方與學校的合作網絡，才能在提升偏鄉教育品質同時，實踐把人留在地方的地方創生終極目標。
• 永光國小與頂庄國小廢校後，迄今沒有校舍再利用的積極規劃。彰化縣政府在潭墘國小廢校規劃中說明，未來擬規畫潭墘國小作為遊學中心學校，永光國小將作為居家照顧場所，頂庄國小校址則擬規劃作為放置縣政府公文書檔案之用。柯志憲指出，潭墘村有150公頃小麥田，潭墘國小推動小麥和在地食材教學多年，遊學中心的定位與潭墘村的小麥文化連結程度不高，無法回應地方需求，彰化縣政府應該協助社區和潭墘國小加強合作推動小麥食農文化，讓社區和潭墘國小都可再度創生。

【地方創生的艱途】流浪教師無法落地，如何為偏鄉留下更多人？

• 根據教育部統計，​​全國有21萬餘人具教師證，其中9萬餘人沒有職缺（即俗稱的流浪教師）；弔詭的是，包括偏鄉、非山非市 學校卻常面臨九招、十招都招不到老師窘境。流浪教師滿街是、偏鄉卻招不到教師，顯示台灣的教師招聘制度與環境，亟需全面檢視與改善。
• 台灣國民教育的教師不患寡而患不均，最大關鍵在職缺。法規 規定國民中小學可以在總員額8%的範圍內，聘用代理、代課、兼任…等非正式教師，但在少子化趨勢下，各縣市政府為避免學校可能隨時面臨減班的危機，因而嚴控教師員額，全國有高達七成學校，聘用超過8%非正式教師，明顯不合規定，教育部因而在去（2022）年遭監察院糾正。
• 政府為改善偏鄉教師招不到人，也留不住人的問題，在2017年頒定《​​偏遠地區學校教育發展條例》，其中訂有專聘教師制度，開放偏遠學校聘任合格教師確有困難情況下，可以控留三分之一的人事經費，由主管機關公開甄選進用代理教師，或專案聘任具大學學歷的教師，但此一專聘制度實施迄今，只有嘉義縣、桃園市零星辦理過招聘，成效不彰。
• 配合前述偏鄉教育條訂定的​​《偏遠地區學校校長及教師久任獎金發給辦法》則遲至2020年5月才完成立法，且規定偏鄉教師的久任獎金要滿八年才符合發放條件，最快要到2025年底才有人可能領到這筆久任獎金，遭戲稱是「久等獎金」。
• 教育部統計，110學年度，台灣國中小學的代理教師近3萬3千人，高達總教師比例17%，平均每6位老師就有1人是代理老師。監察院去年糾正教育部：這群代理教師的工作內容和正式老師無差別，權益卻差了一大截，導致「免洗筷教師」、「同工不同酬」等爭議叢生。
• 代理老師一年最多只能領到十個月薪水，更沒有正式教師享有的退撫福利。民進黨立委范雲與代理暨代課教師產業工會今年初共同呼籲地方政府：自111學年度第2學期開始，給予代理教師完整聘期與全年薪資。截至今年2月底，全台還有基隆市、花蓮縣、彰化縣三縣市並未跟進此政策呼籲。其中彰化縣政府教育處長蔡金田表示，「代理教師完整聘期問題，只要教育部修法通過，彰化縣就會跟進實施，但現階段並無跟進調整的相關規劃。」
• 黃怡嘉指出，新進教師分發到偏鄉學校時，若不是出身當地或有相關教學經驗，不容易理解偏鄉學生與他們的家庭狀態；如果沒有適當的支援系統，這些教師聘任期滿還是會選擇離開，無助於改善偏遠學校師資結構。從事教職近20年的彰化縣二水國中教師楊傳峰也強調，要解決偏鄉招不到老師問題，最需要創造更友善的偏鄉教育環境；台灣社會普遍期待教育奇蹟降臨，「但你不能光期待所有教師灑熱血。」教育環境不只是硬體設備，最重要的是教育文化、看待教育成果的價值體系。
• 楊傳峰說，教育具有弭平社會資源落差的社會正義功能，但台灣社會的教育衡量指標，往往只有成績，「城鄉的起跑點不一樣，怎麼能夠用同一套標準來評估？」偏鄉教師的工作重點是弭平社會資源落差，當外界只用成績來衡量時，偏鄉教師怎麼會有成就感、怎麼會想要長期留下來？「學校不是培養皿，學校應該是能打開學生視野的窗。」
• 面對偏鄉教育的教師流動問題，誠致教育基金會執行長吳明柱建議，要留住偏鄉教師，首要需改善目前代理教師和正式教師的薪資福利差距，否則即使是出身當地的代理教師，在條件弱勢的情況下，也很難單靠對家鄉的熱情過日子、過一生；另外也應鬆綁法規，讓不具教師證的代理教師可以透過進修取得正式教師資格，才可能解決偏鄉或非山非市地區招不到老師的問題。

【地方創生的艱途】地方教育創生：社區學校彎道超車的契機

觀點

• 台灣教育城鄉差異現象已久，社區高中職辦校困難，近年因新課綱出現轉機。
• 彰化縣立成功高中校長林克修說，108課綱開放各校設計校訂課程、形塑特色教育願景，好比在直線賽道上，突然出現一處彎道，「讓社區型高中有了彎道超車的契機」。芳苑國小校長吳偉誠也強調，課程去中心化，讓偏鄉學校和社區合作推動教育與社區發展，有利偏鄉小校永續生存。
• 「校訂課程課程是塊『敲門磚』，打開學校和地方社區的隔閡，」二林高中教務主任吳郁銑説，課程除了培養學生發現問題的能力，另一目的是讓在地居民看見學子的學習樣態。「家長越了解學校、學生，就越可能打破對明星高中的迷思，有助於社區型高中建立可信賴的品牌形象、解決招生壓力，」也有助於學生發展多元能力、豐富學習歷程，創造升學優勢。
• 社區高中因為校訂課程，出現彎道超車的契機，但眼前的跑道還有很長一段。二林高中校長黃洲海說：「如果不能徹底打破家長對明星高中的迷思，學生很難能夠留在家鄉。」現階段就是透過在地化的校訂課程，讓孩子們即便將來到其他地方念大學，最後還是願意回來家鄉落腳。
• 「學校是在地社會的縮影。」彰化藝術高中校長蔣秉芳也強調，家長和孩子都來自社區，學校和地方社區的關係應是「共生共榮」，關係密不可分，學校可以更主動讓師生參與地方事務，讓學生提前思考個人未來在社會的位置；藉由與在地互動的過程，讓學生理解：「並不是每個人出社會都要去台北，在家鄉也能創造出社會價值。」更希望孩子經由這些不同的學習歷程，成為具有批判和反省能力的人。
• 校訂課程過去是學校的彈性課程、彈性時間，對應108課綱的教育觀，校訂課程是偏鄉學校深化地方文化教育的最佳施力點。
• 在彰化田中鎮深耕地方文化教育的修平科技大學觀光與遊憩管理系老師許名勝説，現階段中小學有一派是努力落實108課綱的校訂課程，但也有不少學校與教師則心存敷衍，推動校訂課程量有限。他強調，教育應更加落實在地化，把社會當作教室，讓學生的學習回到日常生活當中。

案例

• 林克修任職二林高中教務主任時，參與名為「二林譜」的校訂課程設計，校內夥伴們盤點在地元素、題材，結合傳統市場文化、地方農產飲食和在地環境水文，抓住「在地全球化」議題，催生出新課程，把社區變成學習場域。
• 芳苑國小推動地方創生、希望孩子成為「家鄉的CEO」，不但增加學生對家鄉的了解與支持，更吸引許多校友關注母校，校友們去年集資整修學校的老舊圖書館，結合海洋風土景觀，成為芳苑的新地景，該校也獲得教育部「教學卓越金質獎」肯定。
• 芳苑國小與社區合作，運用海牛文化內涵舉辦校慶活動，學生不但更了解、認同家鄉，也增添許多對自己與家鄉的驕傲和自信。吳偉誠説：「我們做對了！」
• 員林大同國中電影創作社指導老師何婷婷，在一路不被看好的情況，帶領學生累計創作出40餘部作品，獲得許多獎項，其中學生王晨羽拍攝的《蕃薯葉上的秋海棠碎片》影片，還成為文化部影像巡迴列車作品。老師何婷婷說，她不會指定學生拍攝特定主題，而是讓學生在生活中去尋找題材。她介紹學生一些常見的剪輯軟體選擇，其他都讓學生自己去摸索，碰到困難就自己找方法解決；過去她會一步一步地教，但在資訊化的時代，所有的方法都可能過時；唯有學會如何找方法解決問題，才能與時俱進、終身學習。《蕃薯葉上的秋海棠碎片》的內容是從清明時節訪談家人的場景，建構外省籍老兵祖父在大時代下流離的一生，獲得許多獎項。在族群意識與衝突益發極端的現在，這部影片提供不同族群相互理解的基礎。影像創作的經驗與成就感，讓參與學生理解只要願意行動，就有可能改變社會。

【地方創生的艱途】同村共養——地方創生與體制學校的協作進行式

• 在高齡少子化趨勢下，台灣鄉村青壯年人口流失，教養重擔壓在長者和學校教師身上。近年來，地方創生團體與體制學校協作，成為另類的同村共養，創造偏鄉教育的轉機。
• 溪州國小教務主任簡世雄説，過往的學校與社區是兩條平行線，但地方創生工作者和教育工作者共同面臨少子化、家庭結構改變和貧富差距問題，雙方協作，更有機會讓學校資源挹注地方所需。
• 體制學校是偏鄉少數穩定存在的公共服務，也是地方對外連結的窗口，鹿港鹿東國小校長謝秀華強調：「不論哪個區域的家長，都希望孩子能夠接受良好的教育。」偏遠地區學還可以透過合作聯盟、建立資源共享系統，讓資訊以學校為媒介向外擴散，有機會帶給社區正向刺激。
• 為台灣而教基金會 (Teach for Taiwan，簡稱 TFT) 代理營運管理部總監吳東懋說，大多數人對鄉下看見的是「升學條件不佳」的狹義想像，但是，並不是每個地方都必須發展得像都市一樣；地方應該要找到屬於自己的優勢，建立在地的文化認同，找到具體可著力的條件，在地方文化背景中，創造讓孩子能公平發展的機會。