2020論壇/學前教育公共化

丁志仁

壹、學前教育的現況

在台灣，就讀私立幼兒園的成本相當昂貴，優質的私立幼兒園一個月動輒就要花上一萬多元。反之，如果希望孩子進入平價、優質與近便的公幼或非營利幼兒園，卻必須抽籤、排隊，比考大學還要困難。
根本原因是，台灣的公共化幼兒園(公幼與非營利)相當不足，就讀名額與私立幼兒園相比，是懸殊的「3:7」。由於公共化幼兒園名額不足，只能優先提供給弱勢家庭，私立幼兒園又只有經濟優勢家庭才能就讀。一般中產階級的家庭，於是成為了犧牲品，變成幼教體制的孤兒。

貳、「學前教育」vs.「公共化」

1. 什麼是公共服務？
2. 「公共化」三個判準要件：平等參與、公益規準、共同負擔
3. 「準公共化托育」不等於「公共化托育」
4. 教育卷迷思

參、學前教育公共化的效益

透過公共投資打造幼兒托育服務建設，形成優質(Accountable)、平價(Affordable)、普及(Accessible)的服務體系，有助於社會經濟發展。
學前教育公共化的「3A」特徵，能夠消弭家庭教育的不平等、普及提升幼兒發展，支持青年女性就業、緩解少子女化的多重效果。

肆、主張:

一、修改《教育經費編列與管理法》

1. 教育支出已未達法定下限：有足夠的經費可支應學前教育公共他的支出。
2. 建議增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為：「中央政府得設立中央教育發展基金，應專帳管理，教育部主管預算於年度終了時應將預算賸餘滾存於基金，供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部之。」
3. 其作用為：
   • 建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算，使跨年規畫容易落實。
   • 可以管理公庫財源，也可以管理非公庫財源。
   • 每年教育經費法定下限得以滿足。
   • 運用經費時不必急於每年用光，撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。

二、設立專法
推進學前教育公共化，對我國有以下的好處：
＜對國家的明顯益處＞

• 提升國民人力素質，學前教育 CP 值最高
• 提高婦女勞動參與率，增加 GDP ，補注勞動力不足，有助兩性平權，避開貧窮陷阱
• 提高生育率

＜對國民的明顯益處＞

• 由專業且可信賴的人士協助幼兒照顧，可提升家庭與幼兒之福祉。(兒童早期發展)
• 減輕家庭經濟負擔，降低家庭經濟風險。(脫貧)
• 改善家庭中的女性地位。

伍、怎麼做？

1. 未來依《教育經費編列及管理法》，新增的教育經費，應優先投入學前教育公共化。
2. 建立國家級基金，跨年推動學前教育公共化。
3. 目前的準公共化不符公共服務的三規準，應予調整，使資源挹注於學前教育公共化。
4. 以公民推動學前教育公共化

公立幼兒園於學前教育公共化之角色與定位/全教總幼委會主委 楊逸飛

壹、公幼的人力來源、法遵屬性

1. 公立幼兒園「教師」主要依照國民中小學教師甄選制度而來，但整體人力仍須看各縣市的財力狀況與未來規劃，決定當年度的正式與代理的比例。
2. 公立學校教保員每年進行公開招聘，通常每學期辦理一次。
3. 教師相關權益依照教師法；教保員則依照勞動基準法。
4. 公立幼兒園於教保服務時間之外，另提供課後留園照顧。

貳、公幼的操作依據

1. 台灣幼稚園的設置最早由國家發起。
2. 托兒所的設置也是政府為照顧經濟與農漁民而設。
3. 幼托整合確定公立幼兒園的操作依據。
4. 公立幼兒園於教保服務時間之外，另提供課後留園照顧。

參、公幼在學前教育公共化中的優點

1. 營運成本風險低，長期來看，建物設備具有回收效益。
2. 設施設備與人事相關法規均依照國家標準，違法性極低。
3. 財務狀況透明單純，不易產生弊案。
4. 不受市場波動影響，能穩定所有公民的教育經濟成本。
5. 公立幼兒園的優先性，能滿足國家照顧一般與弱勢族群的目的
6. 公立幼兒園基於國家經營，對於政策法令有充分的履行義務，有利國家推展重要教育方針
7. 公幼的教保服務人員職場與勞動條件保障高，有助於整體園所文化的經營
8. 國家有緊急狀況需要調度配合時，公幼的支援與調度性高

肆、公幼在學前教育公共化中的限制

1. 空間場地多設置在公家單位，場地盤整須與其他公立單位協調。
2. 公立幼兒園領導者的雙重身份，直接影響辦學理念。
3. 公立學校推展與易受執政者意識形態影響。

非營利幼兒園的軌跡/全國教保產業工會 理事：陳惠菁

台灣托育照顧的問題

1950-1960年，是以出口導向的工業化產業型態，農村人口移往都市，核心與雙薪家庭增多，婦女外出就業率提高，全日托園所因應而生。
當時政府面對社會的改變，並未有長遠、完整的托育政策規劃，採取家庭主義中心觀，假設每個家庭都有能力對其所有成員提供照顧，國家只在家庭資源不足時，才扮演替代性角色，忽略不同形式家庭的需求。
政府不願承擔托育照顧責任，自然這問題就會由個別家庭和托育機構來承擔，也因此，讓台灣的幼托環境有機會往市場化、商業化發展，教保工作者與幼童就成為犧牲者。

政府放任的態度，讓私立幼稚園在1961年至1981年這二十年期間逢勃發展，長期下來形成台灣托育環境公私比例(公立30％、私70％)嚴重失衡，這樣的失衡狀態也就從80年代持續至現在。
以營利為主導的幼托環境，有三大困境，收費昂貴、品質不良、教保人員薪資太低。其結構性關鍵問題，在於國家與社會將幼托服務視為營利事業，使得園所只追求利潤而超收幼童，師生比不足，且壓低人事成本，迫使教保人員超時、超量工作，或是一人身兼數職，無法有效的進行安全管理機制，甚而忽略孩子的安全福祉，影響照顧品質。

在這樣的背景下，基層教保組織和婦女團體希望透過推動幼托公共化，將我國的托育政策由個別家庭負擔朝向由政府負起幼托照顧責任的方向邁進。
也就是政府須提供普遍性、平價性、近便性的公幼或公辦民營的幼托機構來滿足一般家庭的托育需求，減輕民眾的托育負擔。
同時，提高公共化幼托機構的比例，改善教保工作者的勞動條件，與專業自主性，如此才能提升照顧品質

五甲社區自治幼兒園

在民間團體的倡議下，2006年12月11日，台灣第一所公辦民營的幼兒園「五甲社區自治幼兒園」開幕，這是內政部於2002年推動的「社區自治幼兒園實驗計畫」，因私立幼托業者團體阻擾而暫緩，後來在基層教保組織和彭婉如文教基金會合力奔走之下終於在高雄鳳山五甲社區實現，也是政府落實托育照顧服務的第一步。

友善教保服務實驗計畫

2007年12月3日教育部依據「五甲社區自治非營利幼兒園」模式推出「友善教保服務實驗計畫」，結合公部門與民間力量，提供易於負擔且品質優良之教保服務，以減輕一般家庭的育兒負擔，也就是目前非營利幼兒園的前身。

非營利幼兒園實施方案

在各方團體的努力之下，2011年6月29日《幼兒教育及照顧法》三讀通過，將政府應提供幼兒優質、普及、平價及近便性之教保服務的責任明確入法，且於第九條賦予非營利幼兒園設立的法源基礎。
2014年01/01教育部推動「非營利幼兒園實施方案」，於臺北市、臺南市、高雄市及新竹市先設10園。2015年01/01教育部開始於全國推動「非營利幼兒園實施方案」，預計2014至2018年共設置100園。
非營利幼兒園是~

1. 政府委託公益法人或公益法人申請興辦
2. 不以營利為目的
3. 平價學費是家長能負擔的
4. 收托時間更符合現在家庭的需求

非營利幼兒園營運的管理機制

非營利幼兒園可以~

• 對幼兒而言
  
  1. 教學正常化
     • 教保服務人員熟悉幼兒的生活經驗與發展， 並
     • 依照幼兒的年齡與需求，設計適合幼兒學習的課程，讓孩子快樂學習。
       
  2. 以帶好每一位幼兒為目標
     
     • 關照弱勢幼兒，提供平等尊重的 教育環境，讓
     • 每個孩子都可以享有均等的機會，學習尊重彼此的差異。
• 對家長而言
  1. 提供教保服務的多元選擇。
  2. 減輕經濟負擔。
  3. 滿足較彈性的托育時間需求。
  4. 社區在地化，近便的托育場所，降低家長壓力及幼兒安危。
  5. 建立幼兒、家庭與社區的網絡，建構夥伴關係。
• 對教保服務人員而言~
  1. 勞動條件，依勞動基準法及其相關法令規定辦理，可穩定師資品質，確保優質教學。
  2. 薪資福利待遇，由政府提供適宜的薪資級距，統一規範，可確保生活基本保障，安心就業。
  3. 友善職場，在政府與公益法人協力合作下，提供平等、尊重的友善職場，確保在身心平衡的環境下工作。

非營利幼兒園的困境

政府為了快速達到量的提升，對於公益法人團體難以把關，以至於目前承接非營利幼兒園的公益法人有許多是由補習業者、私立幼托業者或出版商等等營利團體所成立的，已失去非營利的意涵。
非營利幼兒園的規格，只適合都會區，以至於偏鄉的托育問題依舊無法解決。
事實上，現金補助才是這二十年來台灣托育照顧的主要政策
國家長時間低度投入幼兒照顧領域，已形成私部門主導的優勢，以致後來政府雖想擴張公立幼托機構，卻頻頻遭到私立幼托業者勢力的威脅。私立幼托團體的組織和動員能量遠遠大過婦女和基層教保組織團體，再加上，政治民主化使得政黨和政治菁英對於政治利益的考量勝於人民福祉，也讓私立幼托團體有機會透過利益遊說和動員方式來影響政策的決議與執行。
所以2000年陳水扁背棄其普設平價社區幼兒園的競選政見，實施幼教券，現金補助政策就成了歷任政府這20年來滿足家庭育兒需求的主要策略，蔡英文政府甚而濫用民間團體所形塑而成的幼托公共化概念想掩飾其補助之實。可見，不論是國民黨或民進黨執政，在政策推行的過程通常政治/政黨利益的考量大於人民的福祉利益，以致於公共化政策的推行相當緩慢。

現金補助不是幼托公共化

幼托公共化政策的主要精神是，政府運用公共資源來提供人民「實質的措施」以縮小因為家庭、階層所產生在養育上的不公平，真正改善台灣長期以來幼托環境公共量不足和分佈不均所造成的問題。
現金補助的結果，不僅排擠了公立幼托體制擴充的預算，同時，更將台灣的幼教環境推往營利的方向，間接鼓勵大型連鎖的托育機構迅速發展擴充，形成惡性競爭與市場壟斷的狀況，造成小型優質的幼托機構逐漸倒閉，不只家庭托兒的負擔並未減輕，並且對於幼托品質產生負面的影響，以致，這幾十年來，超收、師生比不符、任用不合格教保員、虐童、未立案等等現象已成為幼托機構的常態。

• 【2020均優學習論壇】學前教育公共化