2019論壇/滿足多元的學前教育需求
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當前幼兒教保公共化樣態是否能滿足學前教育需求？
我國幼兒照顧與教育制度紊亂的問題，由來已久。在民間團體20年來的推動下，2001年5月終於由內政部與教育部正式聯合組成「幼托整合推動委員會」，經過2年的討論，於 2003年3月3日，提出《幼托整合政策規劃結論報告》，其工作目標即包含，「整合運用國家資源，健全學前幼兒教保機構」、「因應現代社會與家庭之教保需求」、「提供幼兒享有同等教保品質」、「確保立案幼稚園、托兒所暨合格教保人員之基本合法權益」等四項。而推動此四項工作目標則是立基於「○至六歲幼兒對教育及保育之需求是無法切割的，因此，為整合學前階段幼兒教保機構所發揮之功能，宜統一事權」這樣的定位共識上。
事實上，台灣的幼托整合並未成功，只能算是幼稚園和托兒所兩個機構整併，○至六歲幼兒的教育及保育依舊分割於衛福部和教育部。而目前二至六歲的主管機關教育部，還是存在著教育本位，並沒有保育的概念，無法整體規劃二至六歲的照顧服務，公立幼兒園與非營利幼兒園的地位不清，還是以五歲幼兒收托為主，造成二至三歲的嬰幼兒離開托嬰中心後沒有地方可收托，且整體公幼的課後留園與寒暑假收托未有完善的配套措施，以至不論是整體托育的量與質都難以因應現代家庭的教保需求。
除此，台灣幼托政策在這16年來還是以現金補助為主，不論是幼教券、五歲免學費到現在的準公共化機制，都是政府透過現金補助把家庭的教保需求再度推回市場，對於幼托公共」化措施的擴充進程相當緩慢，以致目前台灣整體幼托環境依然高度商品化，在托育費用居高不下，且公共量不足的狀況下，家長強破頭擠公幼或非營利的窘境年年上演，偏遠地區家庭沒有地方送托的困境還是無法解決。
本座談即希望分析目前教育部的幼托政策的問題和困境，以及提出當前不同階層、區域的家庭對於學前教育需求的差異性，政府應該如何作為一個積極性的角色去整合運用國家資源，以因應現代社會與家庭之教保需求。
台灣2-6歲學齡前教保服務的模式與侷限
台灣政府近20年來推出2-6歲的幼兒教保公共化政策如下：
- 內政部於2002年推動「社區自治幼兒園實驗計畫」
- 教育部於2007年推動「友善教保服務實驗計畫」
- 2012年「幼托整合」與《幼照法》正式實施。
- 2012年「非營利幼兒園實施辦法」正式實施，《幼照法》第9條為非營利幼兒園的法源依據。
- 2014年103年教育部推動「非營利幼兒園實施方案」，預計103至107年共設置100園。
- 2012通過《社區互助式教保服務實施辦法》，2014修改為《社區互助式及部落互助式教保服務實施辦法》，103迄今全國只有8個社區/部落互助教保服務中心。
- 2018年教育部推出「擴大幼兒教保公共化計畫」，預計補助地方政府增設公立及非營利幼兒園，106至109年將增加1,247班。
- 2018年教育部修改《幼照法》，增加「職場互助」，但目前未有進一步的實施。
目前台灣2-6歲學齡前教保服務模式
| 公立幼兒園 | 非營利幼兒園 | 私立幼兒園 | 社區/部落互助教保中心 | |
|---|---|---|---|---|
| 經營單位 | 公家機關 | 非營利機構承接 | 私人業者 | 非營利組織(目前皆是社區發展協會) |
| 設立位置 | 學區 | 都會 | 都會 | 偏鄉、離島或是原住民族區域 |
| 政府督管機制 | ◆五年1次基礎評鑑 | ◆五年1次基礎評鑑 ◆每半年1次到園訪視(行政+教學+會計師查帳) ◆每年1次績效考評 |
◆五年1次基礎評鑑 | ◆一年一次公益彩劵與原民會的訪評 ◆須申請社區/部落互助服務中心輔導計畫 |
| 學費/月 | ◆平均月費：3,000~4,000元 | ◆平均月費：3,500元左右 | ◆平均月費：12,000~25,000 | ◆視各社區/部落狀況，目前平均月費：500-1200元/月 |
| 學期時間 | ◆一學期4.5個月 ◆一年收托9個月 |
◆一學期6個月 ◆一年收托12個月 |
◆一學期6個月 ◆一年收托12個月 |
◆一學期6個月 ◆一年收托12個月 |
| 收托時間 | ◆下午4點下課 ◆可提供延托班，但不保證開班，延托費用家長分攤 ◆休寒暑假(或需額外付費上課) |
◆有延托至家長接回 ◆沒寒暑假，每半年有3天工作消毒停托日 ◆第一學期為八月一日至翌年一月三十一日，第二學期為二月一日至七月三十一日。 |
◆有延托至家長接回 ◆寒暑假依業者自訂 ◆第一學期為八月一日至翌年一月三十一日，第二學期為二月一日至七月三十一日。 |
◆早上7:30~下午5:00 ◆寒假有3日，暑徦有5日備課清潔停托日，教保老師須上班 ◆第一學期為八月一日至翌年一月三十 一日，第二學期為二月一日至七月三十一日 |
| 人員勞動品質 | ◆比照公立學校教職員 ◆有寒暑假，福利薪資較優渥 ◆人員流動率低 |
◆符合勞基法規定 ◆教育部有規範薪資，不比公幼好，但比多數私幼佳 ◆勞動品質有一定程度保障 |
◆薪資、福利依業者自訂 ◆人員流動率高 |
◆符合勞基法規定 ◆原民會有規範薪資 ◆勞動品質有一定程度保障 |
| 課程 | ◆落實新課綱，統整不分科，融合式教學 | ◆要求落實新課綱，統整不分科，融合式教學，重視在地文化 | ◆視園所特色而定 | ◆原住民幼兒需要收托有70%；文化課程需要50% |
台灣教保環境公共量不足，無法因應家長需求
台灣的幼托政策幾乎以現金補助為主，從101年幼托整合後至107學年度，公共量(公幼+非營利)不過只增加5.9%，若以就讀人數來看，只增加2.8%。台灣長期濫發補助、鼓勵家長送托私幼，導致全國平均托育公私比陷於「三比七」（公共三、私立七）。
| 學年度 | 幼兒園總數 | 公立幼兒園總數 | 非營利幼兒園總數 | 私立幼兒園總數 | 公立幼兒園就讀人數 (含非營利與部落互助教保服務中心) | 私立幼兒園就讀人數 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 101 | 6,611所 | 1,888所 (28.5%) |
0 | 4,726所 (71.5%) |
131,423人 (28.6%) |
328,230人 (71.4%) |
| 107 | 6,348所 | 2,058所 (32.4%) |
125所 (2%) |
4,165所 (65.6%) |
169,204人 (31.4%) |
370,200人 (68.6%) |
在這種惡劣的市場條件下，呈現了幾個問題：
一、補貼政策誘導托育費用逐年上升，家長的育兒負擔並未因政府補助而有減輕，以至於每年公幼或非營利幼兒園招生期間，就會產生家長為了尋求〝平價〞的托育機制，搶破頭去抽籤的奇觀。
二、因為公共量的普及性不足，當然就難以近便，家長為了尋求〝平價〞的托育機制，常常需跨區送托，對於都有在上班的雙薪家庭而言，送托的距離就形成一股無形的壓力。
三、因為公共量的不足，政府為了要達到五歲幼兒完全入學，以及照顧弱勢家庭的相關政策，公幼和非營利幼兒園的招生方式就設定各種優先入學條件，使得托育政策又淪為殘補式的社會福利補助政策，無法真正因應不同家庭的需求。
四、由於公共量不足再加上分布不均，以至於偏鄉/經濟弱勢地區的托育問題難以解決。因為，私立幼兒園有一定成本與利潤考量，所以許多偏遠鄉鎮未有私立幼兒園，再加上公立幼兒園的設置是以學區為主，設置的區域對於部分家長並不便利，且在幼托整合的過程，許多鄰里公立托兒所被迫關閉或整併，都影響到偏遠地區托育服務量的不足和不便，這些問題不是政府加碼給予當地家長津貼補助就可以解決的問題(附件一)。
依據教育部全國教保資訊網的資料，從2014年教育部開始設置非營利幼兒園，至2019年3月共132園，設置最多為台北市共34園，其次是新北市18園，再來為高雄市17園，就設置的分布而言，還是以都會區為主(附件二)。這是因為非營利幼兒園的設置規格成本高，適合設置在都會區，再者，人口數也往往是政府資源分配考量的重點。以至於長期托育服務量不足和不便的偏鄉區域，依舊得不到改善，雖然《幼兒教育及照顧法》第十條明訂，離島、偏鄉於幼兒園普及前，得採社區互助式對幼兒提供教保服務，但至今教育部並未編列任何正式預算去推動。
國家如何因應家庭在學齡前的教保需求？
一、建構平價、普及、近便的托育環境
幼托公共化不是政府花錢了事，而是國家使用公共的資源來協助人民托育的服務，必須以提供「實質服務」為主，逐年增加編列幼托公共化預算，持續擴充公幼、非營利幼兒園的數量，翻轉公私比失衡的現況，改變目前失靈的幼托市場，或優先推動將國教向下延伸一年，如此，政府才有可能提供足夠於一般家庭負擔得起的平價托育服務。
二、依地區性差異設計多元托育模式
中央與地方政府應合作對於全國不同區域的地域特性(如，人口數，民眾收入，產業特性，村落間的距離等等)作一普查，瞭解各區域的托育需求數，依據區域的差異來設計符合不同需求的多元托育模式，這樣才能真正解決公共量分布不均的問題，達到公平、近便的目標，讓公共托育成為多數家長的權益。而不是全國一條鞭式的單一模式，或以各地人口數多寡來分配托育資源，如此只是加劇城鄉間托育資源落差更大的不公平現象。
(附件一)全國未有私立幼兒園的行政區域
| 縣市 | 行政區域 | 公立(含分班) | 私立 | 非營利 | 縣市 | 行政區域 | 公立(含分班) | 私立 | 非營利 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 新北市 | 石碇區 | 3 | 0 | 0 | 高雄市 | 田寮區 | 2 | 0 | 0 |
| 平溪區 | 3 | 0 | 0 | 永安區 | 2 | 0 | 0 | ||
| 雙溪區 | 3 | 0 | 0 | 甲仙區 | 2 | 0 | 0 | ||
| 貢寮區 | 7 | 0 | 0 | 桃源區 | 5 | 0 | 0 | ||
| 坪林區 | 2 | 0 | 0 | 那瑪夏區 | 4 | 0 | 0 | ||
| 烏來區 | 3 | 0 | 0 | 茂林區 | 4 | 0 | 0 | ||
| 石門區 | 4 | 0 | 0 | 屏東縣 | 霧台鄉 | 2 | 0 | 0 | |
| 桃園市 | 復興區 | 13 | 0 | 0 | 竹田鄉 | 4 | 0 | 0 | |
| 新竹縣 | 峨眉鄉 | 2 | 0 | 0 | 來義鄉 | 7 | 0 | 0 | |
| 苗栗縣 | 三灣鄉 | 2 | 0 | 0 | 崁頂鄉 | 2 | 0 | 0 | |
| 南庄鄉 | 6 | 0 | 0 | 新埤鄉 | 2 | 0 | 0 | ||
| 獅潭鄉 | 2 | 0 | 0 | 琉球鄉 | 10 | 0 | 0 | ||
| 泰安鄉 | 9 | 0 | 0 | 枋山鄉 | 5 | 0 | 0 | ||
| 台中市 | 和平區 | 7 | 0 | 0 | 春日鄉 | 5 | 0 | 0 | |
| 彰化縣 | 竹塘鄉 | 2 | 0 | 0 | 獅子鄉 | 8 | 0 | 0 | |
| 大城鄉 | 6 | 0 | 0 | 車城鄉 | 2 | 0 | 0 | ||
| 南投縣 | 集集鎮 | 2 | 0 | 0 | 台東縣 | 釣魚台列嶼 | 0 | 0 | 0 |
| 中寮鄉 | 5 | 0 | 0 | 東沙 | 0 | 0 | 0 | ||
| 信義鄉 | 20 | 0 | 0 | 南沙 | 0 | 0 | 0 | ||
| 雲林縣 | 東勢鄉 | 2 | 0 | 0 | 綠島鄉 | 2 | 0 | 0 | |
| 四湖鄉 | 2 | 0 | 0 | 延平鄉 | 5 | 0 | 0 | ||
| 嘉義縣 | 番路鄉 | 4 | 0 | 0 | 卑南鄉 | 8 | 0 | 0 | |
| 阿里山鄉 | 10 | 0 | 0 | 鹿野鄉 | 6 | 0 | 0 | ||
| 大埔鄉 | 1 | 0 | 0 | 海端鄉 | 9 | 0 | 0 | ||
| 東石鄉 | 9 | 0 | 0 | 東河鄉 | 6 | 0 | 0 | ||
| 六腳鄉 | 3 | 0 | 0 | 長濱鄉 | 5 | 0 | 0 | ||
| 台南市 | 左鎮區 | 2 | 0 | 0 | 太麻里鄉 | 6 | 0 | 0 | |
| 龍崎區 | 1 | 0 | 0 | 金峰鄉 | 5 | 0 | 0 | ||
| 將軍區 | 3 | 0 | 0 | 達仁鄉 | 4 | 0 | 0 | ||
| 大內區 | 2 | 0 | 0 | ||||||
| 花蓮縣 | 光復鄉 | 4 | 0 | 0 | 金門縣 | 金沙鎮 | 5 | 0 | 0 |
| 豐濱鄉 | 3 | 0 | 0 | 金寧鄉 | 5 | 0 | 0 | ||
| 瑞穗鄉 | 6 | 0 | 0 | 烈嶼鄉 | 3 | 0 | 0 | ||
| 萬榮鄉 | 6 | 0 | 0 | 烏坵鄉 | 0 | 0 | 0 | ||
| 卓溪鄉 | 7 | 0 | 0 | 連江縣 | 南竿鄉 | 1 | 0 | 0 | |
| 宜蘭縣 | 三星鄉 | 4 | 0 | 1 | 北竿鄉 | 1 | 0 | 0 | |
| 大同鄉 | 9 | 0 | 0 | 莒光鄉 | 2 | 0 | 0 | ||
| 南澳鎮 | 9 | 0 | 0 | 東引鄉 | 1 | 0 | 0 | ||
| 澎湖縣 | 西嶼鄉 | 3 | 0 | 0 | |||||
| 望安鄉 | 3 | 0 | 0 | ||||||
| 七美鄉 | 1 | 0 | 0 | ||||||
| 白沙鄉 | 5 | 0 | 0 | ||||||
| 湖西鄉 | 4 | 0 | 0 |
資料來源：全國教保產業工會2018年2月底彙整自全國教保資訊網
(附件二)全國非營利幼兒園分布
| 縣市 | 非營利幼兒園數 | 縣市 | 非營利幼兒園數 |
|---|---|---|---|
| 台北市 | 34 | 彰化縣 | 4 |
| 新北市 | 18 | 苗栗縣 | 4 |
| 高雄市 | 17 | 南投縣 | 3 |
| 桃園市 | 12 | 嘉義市 | 2 |
| 屏東縣 | 8 | 花蓮縣 | 2 |
| 台中市 | 7 | 基隆市 | 2 |
| 新竹市 | 6 | 雲林縣 | 2 |
| 台南市 | 5 | 新竹縣 | 1 |
| 宜蘭縣 | 4 | 台東縣 | 1 |
資料來源：全國教保產業工會2019年3月底彙整自全國教保資訊網
