2014論壇/課程治理中立
今年初，一場由教育部製造的「高中國文科及社會科課綱微調」的爭議，再次引發社會對立情緒。
而此一事件，也再一次凸顯：台灣「避免政治干預教育的防火牆」仍然脆弱；也促使我們思考：應儘速建立一套中立、公正、且有效能的「課程治理機制」。事實上，民國98年12月16日「教育部中小學教育永續發展委員會」的第7次大會，便曾就此議題進行討論；甚至，也正式提出「國家課程發展委員會組織法」的草案，其中便彰顯了「課程治理中立」的精神，獲得與會者高度共識。無奈，即使歷經二次政黨輪替，執政者似乎仍迷戀於「思想控制」的權柄，不肯推動！
該是人民該覺悟的時候了：我們已禁不起意識型態的對立與政治的操弄而撕裂這個國家、毀了下一代的教育；如果，學校教育是一個凝聚社會共識的場域，我們勢必要努力打造「課程治理的公共性」，讓這個社會的不同聲音，都有機會參與。而這個「維新保台」的工作，已無法寄望政治人物可以摒除私心，而必須靠人民自己來做！
這次座談會討論的重點，不涉及課程內涵，而在於「中立（或公共化）的課程治理機制」，包括：
一、以「課程治理中立」的標準，目前課程治理機制的缺失。
二、「課程治理中立」的法制化構想。
三、「課程治理中立」法制化的推動策略。
【參考資料1】
教育部中小學教育永續發展委員會981216第7次大會（摘錄）
案由3：建議修法增訂設立課程發展會之法源，以奠定課程永續發展之基礎，提請 討論。 說 明：
- 教育部應提高課程發展之穩定性與超然性，進而提升整體教育品質。在政府組織再造、教育部組織法修訂研討之際應積極爭取「課程發展會」設置為中央政府之「三級機關」，為各級教育課程發展奠定永續發展的基礎。
- 依中央行政機關組織基準法，三級機關之組織須以法律定之，建議制定「國家課程發展會組織法」。其部分參考條文示例如附件。
- 如成立中央政府三級機關之阻力過大或緩不濟急，教育部也勿因此停滯課程發展會之推動，仍應採兩階段推動之作法：先於組織改造之時，順勢將「國民教育課程發展會」列入組織中，明定其為二級機關內部單位。依中央行政機關組織基準法，二級機關內部單位之組織以規程定之。教育部可同時修訂國民教育法(作用法)，申明其任務與作用，並依法訂定其組織規程。
- 課程發展會之推動如採兩階段之精神，教育部先成立國民教育課程發展會處理國民教育課綱事宜，仍建議教育部於實施有成之後擴大課程發展平台，再將課程發展會延伸至後期中等教育與學前教育，並於制定「高級中等教育法」「幼兒教育法」時將相關條文納入。
- 課程發展會之推動可帶來我國課程發展如下之優點：擴大各界參與，落實教育基本法所要求之教育中立原則，國家課程治理更能有效配合現場教學，穩定課程發展週期。
- 辦法：參考資料詳如上述附件，是否可行，提請 討論。
決議：
- 本部過去對於國民中小學課程綱要之訂定審議採任務編組，確有不妥，應朝法制化方向研議。
- 請國教司與委員會代表考慮納入國教法草案內容持續研議。
- 請參事室對於是否納入本部組織與成立國民教育課程發展會，於未來擬定本部組織法時進行討論。
- 請國教司協助將「課程發展會」議題提交第8次全國教育會議討論。
- 【附件1-2】國家課程發展會組織法草案示例(部分條文)
第一條 為從事國家課程研究、發展、審議、監督及評鑑，特設課程發展會(以下簡稱本會)。
第二條 本會掌理下列事項：
一、中小學及幼稚園各階段課程目標、在校學習時間、核心能力、學習領域(或學科)劃分之訂定。
二、各級主管教育行政機關、學校對中小學及幼稚園課程決定權限劃分之訂定，以及爭議案件之審議。
三、中小學及幼稚園課程總綱、各學習領域(或學科)課程綱要訂定、修訂之審議。
四、中小學及幼稚園課程相關重要計畫、方案、法令之訂定、修正及廢止之審議。
五、各界對中小學及幼稚園課程修訂提案之審議。
六、委員提案之審議。
七、其他依法應由委員會議決議事項。
本會運作辦法由中央主管機關定之。
第三條 本會置委員二十一至二十五人，其中一人為主任委員，綜理會務；一人為副主任委員，襄助主任委員處理會務，均為無給職。主任委員及副主任委員由委員互選產生後任命之。
本會委員由學者、專家、家長團體代表、教師團體代表、教育部代表、國家科學委員會代表、文化建設委員會代表、經濟建設委員會代表、縣市政府代表、國家教育研究院院長、企業勞資代表組成。
前項學者、專家、家長團體代表、教師團體代表、企業界勞資代表，由教育部長就國內民間教育團體及社會各界推薦名單中聘任之。學者、專家、家長團體及教師團體等代表應具備教育、課程、心理測驗、學科等相關專業學識或實務經驗。
本會中政府代表不得超過委員總數三分之一。
任一性別委員應占委員總數三分之一以上。委員之聘任應兼顧族群平衡。
委員任期為四年，任滿得連任。委員出缺時，其繼任人之任期至原任期屆滿之日為止。聘期任滿時，非政府代表之改聘人數，不得超過非政府代表人數三分之一。
本會委員具有同一黨籍者，不得超過委員總額二分之一。委員須超出黨派以外，於任職期間不得參加政黨活動，並依法獨立行使職權。
第四條 本會每三個月定期舉行委員會議一次，必要時，得召開臨時會議，並應設置秘書單位處理有關業務，其相關事項，由中央主管機關定之。
前項會議以主任委員為主席，主任委員因故不能出席時，由副主任委員代理。主任委員、副主任委員均不能出席時，由委員互推一人為主席。會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。
委員會議開會時，得邀請學者、專家與會，並得請相關機關、事業或團體派員列席說明、陳述事實或提供意見。
本會委員應依委員會議決議，按其專長及本會職掌，專業分工督導本會相關會務，並得經委員會議決議，召開分組委員會議。
第五條 本法自公布日施行。
【參考資料2】
教育部中小學教育永續發展委員會第4次大會（摘錄）
課程組報告案
案由：為擴大我國課程治理之公共基礎，並進一步促成我國國民教育課程中立，本委員會課程發展與學習組(以下稱本組)持續討論修改國民教育法第八條之可行性、條文試擬與修法策略。
說明：
一、自九年一貫課程研議起，教育部對中小學課程擬定，已常態性設立委員會廣納不同階層意見，然委員會非依法律設置亦無法定職權。所訂綱要亦未提升至法規命令的層級。再者社會各界反映我國課程社會參與仍可再擴大，反且對制度設計是否能落實教育基本法所要求的教育中立疑慮甚深，也質疑國家高層之課程治理是否能有效配合現場教學。
二、經本組初步討論，包含家長團體、教師團體、校長團體代表均表示支持修改國民教育法第八條強化我國課程中立之制度設計，並且擴大課程治理中公共參與的部分。大方向為：「國中小課程委員會」法制化，並增強其結構且設置秘書單位。
三、針對此一重要課題，本組將持續討論，凝聚委員間共識，設計修法條文與修法策略，並於成熟時進一步向委員會報告。
【附件2-1】促成課程中立改善課程治理～丁志仁委員
壹、我國的教育目標
依據憲法158條，教育文化應：
- 群：民族精神、自治精神。
- 德：國民道德。
- 體：健全體格。
- 智：科學及生活智能。
依據憲法159條：國民受教育之機會一律平等。
國民教育法第1條之國民教育宗旨：養成德、智、體、群、美五育均衡發展之健全國民。
教育基本法第2條對教育目的之補充：
- 民族精神：愛國教育、鄉土關懷
- 自治精神：民主素養、法治觀念、對不同國家,族群,性別,宗教,文化之瞭解與關懷
- 國民道德：健全人格、對基本人權之尊重、生態環境之保護
- 健全體格：強健體魄
- 科學及生活智能：人文涵養、資訊知能、及思考、判斷與創造能力
貳、我國對教育治理的基本轉變
台灣教育早期由政權→政府→教育行政體制獨任治理，逐步走向公共化，即由社會多元合議治理教育。這個過程可以稱為「轉型」「典範轉移」「現代化」。 其中包含三個重要觀念的改變：
- 國家教育權轉為人民教育權(教育基本法第2條第14條)。既為人民教育權，人民就可以選擇國家提供以外的教育，並享有請求學力鑑定的權利。不是不念你的書就沒學問。接著就會承認體制學校與理念學校雙軌與審定教科書與自編自選教材雙軌。
- 教育對政治及宗教中立教育(基本法第6條)。於是開始限縮教育行政對教育內容的干預(大法官釋308，國民教育法第8條)。
- 參與治理之主體建構：
- 學生之學習權(教育基本法第2條第8條第15條國民教育法第4條)
- 家長為子女之最佳福祉，選擇國民教育受教育方式、教育內容，參與學校教育事務。(教育基本法第8條)
- 教師之專業自主(教育基本法第8條第15條教師法第16條第17條)
- 學校三權下放，合議經營。(教師法，國民教育法，教育經費編列與管理法)(教評會、課發會、校務會議)
沒有這個部分，學校就會仍由「政權→政府→教育行政」所獨任治理。
參、課程治理的目標與要件
一、課程治理的目標
- 幫助學生有效學習。
- 落實教育機會均等。
- 維護課程中立。
- 健全學生、家長、教師、教育行政的正面合作關係。
二、週邊環境與要件
- 人民要接受「法治國」原則，以及將「學習內容的進步與否」擺在第一位。
- 政府要推動12年國教，讓人民不受「分配不均的就學機會」所驅迫。
- 上層課程治理的公共化。
- 需要建立三至五年的課程/教材發展週期。
- 學校評量要大步跟上國家評量的進步性。
- 校本課程：人民教育權，教師專業自主，課程中立的重要基石。校本課程是開放社會的基礎(香港李超倫)。
- 自編自選教材達到一定的規模與數量。當前的問題只靠傳統教科書，絕對無解。用全世界的資源去幫助學生學習。
- 教育專業新底層的成長。
三、課程中立十誡
- 恪守社會領域基本內容第61條「說明國家是為人民(個體)的福祉而組成的政治團體，以及國家的組成要素為人民、土地、主權與政府。並陳我國之國家現況及其不同意見，以學習尊重異見」。
- 教育行政不干預編書。
- 教育行政不干預審書。
- 審書以抓錯及符合綱要為準。
- 教育行政不干預選書。
- 教育行政不干預命題內容。
- 教育行政不干預組卷內容。
- 教育行政不能消滅或操縱校本課程。
- 球員不兼裁判。
- 編書者利益迴避。
肆、目前我國課程治理的問題
一、公共參與不夠，與時代脫節
- 企業界完全沒有參與空間。
- 對社會各類新興議題缺少蒐集、研究、評估、整合、審議的機制，變成用叢林法則角力。
- 沒有辦法對課程合理性，進行公共辯論和審議式民主。
- 綜合活動領域中透過逐步放大學生自治的範圍，用實踐培養國民的自治能力，彰顯學習主體，體制學校在玩假的(打假球)。
二、維護課程中立的能力太低
- 政權以「推動本土教育不力」為由更換教育部長。
- 教育行政自己出的「教科書不當用詞表」間接干預編書與審書。
- 台北市違法干預學校依法選書，行政院因為政治考量，遲遲不肯撤消其違法的行政處分。
- 台北市名目張瞻以特定教科書版本命題，組卷政府坐視不管，還為其張目。
- 教育部必須為政權更迭調整立場。
- 國家課綱的實施，居然變成「去中國化」與「去去中國化」的討論與角力，而且當事人毫不避諱，根本在心態上就是認為課程中立可以任意踐踏。
現在是最壞的時代，課程中立除了兩蔣時期，從來沒有像今天這樣被藐視與踐踏；這也是最好的時機，人民和政府比較願意默許我們去促成課程中立的法治化。
三、課程治理無效失靈
名義上，上層的課程治理是由教育部長獨任為之，實際上近20年來，除了少數部長以外，教育部長並不曾真正掌握住課程治理的核心，而是委任以學科專家為主的群體去掌握和操作課程治理的核心。
總結之前的實踐經驗，這樣的群體在權衡事情時，「維護學科地盤的本位考量」會壓倒一切，所以學生選修、自學的空間被壓制，各種新興議題遭排拒，學科內容的進步節奏緩慢，學科間的整合困難重重。
伍、改進芻議
一、民國85年那一次的努力
民國85年立法院教育委員會審查通過國民教育法第八條修正案「國民小學及國民中學之課程標準，由教育部設課程委員會制定之。課程委員會由學者專家及教師代表等組成，教師代表不得少於三分之一。其組織辦法由教育部定之。」
但是到了民國88年三讀時改為「國民小學及國民中學之課程綱要，由教育部常設課程研究發展機構定之。」
二、這一次再努力
十年之後，國立教育研究院已放棄法人化，成為教育部附屬單位，不可能成為維護課程中立的重要長城，所以值得再提國民教育法第八條修正案「國民小學及國民中學之課程綱要，由教育部設課程委員會議決之。課程委員會由學生代表、家長團體代表、全國教師會代表、教育行政代表、課程專家、學科專業相關之學術界代表及其他社會人士所組成，其組織辦法由教育部定之。家長團體代表與全國教師會代表各不得少於四分之一，其人選由家長團體與全國教師會依委員會組織辦法自行遴選產生。課程委員會應設秘書機構，廣納社會各界意見與專業機構建議，並安排關於課程之社會溝通活動。」
