2017論壇/財劃法修法諍言

財政收支劃分法修法

雖然目前《財政收支劃分法》修法草案的具體文字，財政部尚不與外界討論，但鑑諸政府友人的透露與行政院主計總處與財政部的一貫立場與過往版本，修法中應會以一般教育補助中的「縣市教育基本需求差短補助」 400 億，會同其他移撥財源，共計 1000 億以上，作為增加縣市統籌分配稅款之財源。

這樣子做，行政院能得到兩個好處：

1. 統籌分配稅款增幅達 1000 億，各縣市統籌分配稅款都能增加，容易說服各縣市立法委員支持，讓法案在立法院容易通過。
2. 行政院真正損失的財源只有 600 億，因為 400 億「縣市教育基本需求差短補助」本來行政院就不能用，都是要補助到縣市，給縣市使用的。

而這樣子做教育經費在名目上並沒有減少，在實際支用時被縣市長打折扣支用，其責任在縣市長，並且目前法律對教育經費的治理是「管編不管花」，剋扣教育經費的「壞人」是縣市長在當，無損於行政院的名聲。

如果按上述的方向修法，財政實務上的具體改變如下：

1. 兩者的分配邏輯不同，「縣市教育差短補助」是窮縣多分；統籌分配稅款是大縣多分。
2. 教育基本需求差短，目前獨立框列區塊提供，以後教育、警消、社福三塊的基本需求混計在一起。
   依教育經費編列管理法實施前的經驗，每到選舉年地方政府教育經費必有一定幅度的滑落，因為學生沒選票，小孩最弱勢，而收縮教育經費短期看不到後果。
3. 目前教育基本需求差短補助是行政院的錢，行政院計算好分配表發公文到各縣市，地方不依照這個數字執行，這筆錢是無法動支的，縣市長和縣市議會都無法改變額度。而財劃法將它變成統籌分配稅之後，是縣長的錢，縣長決定分給教育、警消、社福各多少那便是多少，中央無權干涉。

應該防止一個台灣走向兩種教育

先說教育、警消、社服三塊混計有什麼不好？由於台灣選舉政策買票蔚為風尚，教育經費如不能單獨列計，一定會導致更多買票政策出籠。把錢花在別處，可以看到立即的「政蹟」；把錢花在教育，對政客沒有現實的利益。以前沒有教育經費編列管理法的時候，碰到選舉年，地方的教育經費一次可以掉到六個百分點。所以教育經費如不能單獨框列，而是和警消、社服混計，碰到不良的選舉文化，未來教育經費的總執行金額，一定會下滑。

更要命的不只是教育的總執行經費下滑，而是教育經費的分配，會朝向「劫貧濟富」的方向發展。

台灣各地財源極不平均，窮縣的自有財源少得可憐，國家沒有花更多資源去縮小城鄉差距不說，還反過頭來拿走他們的基本需求差短補助，去充做統籌分配款財源，擴大的城鄉教育品質的不均。

教育基本需求差短補助約四百億，是每年教育經費的百分之八，比重不可謂不重，再加上這筆錢是各地國民教育維運最要害的錢，實在是不能搬走。這好有一比，碰到敗家的爸爸，以前做媽媽的總會把小孩唸書的錢藏在奶粉罐裡不讓爸爸動用。教育經費編列與管理法就是這個藏錢的奶粉罐，教育經費就是裡面的錢。而拿走「教育基本需求差短補助」的就是那位敗家的爸爸。

六都佔台灣70%的人口，而小朋友沒有投票權，對政客而言當然要懂得抓大放小。所以這件事從一開始政治人物就沒有預備要講道理。

如拿「教育基本需求差短補助」去當統籌分配稅款，以後一定會發生這種情形：

1. 窮縣市的人事費被迫剋扣：用較高的編班學生數、較低的每班教師數、更多的代理代課教師。當然剋扣太多現場的課表會排不出來，但剋扣個一成或一成五，課表還是排得出來，只是學生的就學品質下降而已。
2. 人事費如果錢不夠，窮縣市只能從減少修繕、照明、水電費、電腦更新等行政費去填補。
3. 窮縣市的學生單位成本下降，教師派遣化。
4. 由於工作條件上的落差，窮縣市開始撿富縣市挑剩的師資。
5. 窮縣市有問題的老師或年齡過高的老師由於退撫經費短少，更加退不了。
6. 窮縣市的教育設施經費也開始減少，以補人事和退撫經費的不足。
7. 窮縣市的學生教育條件劣化，開始導致人口遷出，更進一步造成窮縣更窮，教育品質更劣化，人口再進一步遷出…，啟動了惡性循環。

教育界的立場與訴求

1. 不介入中央與地方稅收比重之角力。
2. 不介入縣市間如何分配統籌分配稅款之爭論。
3. 教育經費維持獨立區塊，不與警消、社福混計。
4. 教育基本需求差短，仍維持行政院一般教育補助之地位，不納入統籌分配稅款。

建議大家準備進行以下動作：

1. 去信致意林全院長，並要求拜會。
2. 如果獲得的僅是安撫與敷衍，甚至連會面都求之不可得，各教育團體就進行串連和連署。
3. 召開記者會，傳檄天下，並邀立委參加。
4. 拜訪民進黨並爭取支持。
5. 拜訪在野各黨並爭取支持。
6. 舉辦全國巡迴座談。

不能只有消極訴求，要有積極訴求

依我國《教育經費編列與管理法》的規定：政府每年要將收入的23%用於教育，按目前的政府每年收入超過2兆6千億計算，23%相當於6000億。

由於：

1. 第一，政府的收入在增加，即 23% 的母數在不斷增加中；
2. 第二，少子女化，學生少、班級就少，教育支出會萎縮；
3. 第三，年金改革之後，教育人員的退撫支出未來將會減少。

如果不走向以「質」代「量」的台灣教育發展路徑，政府的教育支出會達不到法定下限。

因應之道應該要由教育部聯合各地方政府適時推出「提升教育品質領航計畫」，將高國中小的學生單位成本由目前的 15 萬提高到 20 萬。同時修訂《教育經費編列與管理法》，建置「中央教育發展基金」以為財政上的支援。

一、「提升教育品質領航計畫」的做法與特點：

1. 利用少子化時機，在教育「量體」縮小的時期，善用資源提升對每位同學的幫助，並促進教育機會均等。
2. 對教育價值與方向選擇是：均優的、適性的、世代正義的。
3. 經費並不增加於更多專任教育人員的聘用，而在於活化教學衍生的鐘點費(每班每節1~2份鐘點費)，引入社會資源衍生的鐘點費，補助同學自主學習，偏鄉地區的提升生活機能的支出，補助的整合性規畫。
4. 先修法建置中央教育發展基金，以每年滾存100億的速度，累積出500億的基金規模，同時利用五年的時間做好細部規畫與各項試辦工作，然後以這500億為一次性支出，配合每年增加100億的教育成本。
5. 用十年的時間去處理下一段的三大課題。
6. 此計畫包含對教育資源的配置與運用建議，所以一定要對教育資源的使用現況了解深入。應運用滾存基金的前五年時間，進行廣泛的對話，對教育發展的路徑建議。
7. 不要什麼事都重頭來過，可以「適度橋接，跨域合作」：
   • 橋接「體制學校」與「實驗教育」。
   • 與社福部門合作，並落實親師生共學，橋接「學校教育功能」與「家庭教育功能」。
   • 橋接「社大、NGO、職訓單位」等終身學習機構與「高國中小」等學校教育。

二、可以選擇的三大方向：

1. 鄉村教育創生：提升偏鄉地區的生活機能，讓鄉村能留住人才，活化教育。
2. 強化教育的社會安全網：進行教育補助(最好聯合社福)的總歸戶，將破碎的補助，整合成可以進行家庭與教育扶助的整塊經費。
3. 增加以個別指導為基礎的課程、教學設計：混搭「規格化教學」與「以個別指導為基礎的課程教學」，在傳統的「規格化教學」之外，增加選修、學生自主學習、學生合作學習、生活實踐、過程技能訓練、學校與家庭功能橋接、校外過程…等等課程設計，那學生單位成本會逐步提高，公共教育品質也會因此提升。

而要推動混搭「規格化教學」與「以個別指導為基礎的課程教學」，就有賴民版課綱的起草，借鏡實驗教育已經累積了的大量實踐經驗和先進國家正在推動的課程改革構想。

目前台灣的高、國中小，現場採取「規格化」的教學，使用全國統一的課程與進度，學生單位成本維持在 15 萬，學生總人數減少，教育支出就減少。未來的課程與教學如果走向：混搭「規格化教學」與「以個別指導為基礎的課程教學」，那學生單位成本會逐步提高每生 20 萬，政府教育經費既能達到法定下限，公共教育也會比前更能幫到學生、家庭和社會。