2014論壇/地方教育財政及財劃法修法
目錄
教育經費回顧與地方教育財政的檢視
壹、政府教育經費的憲法保障及後續演變
民國三十五年制憲時，制憲國民大會代表，特別在憲法中明定教育科學文化在各級政府預算的下限，這個保障在中央為15％，在省市為25％，在縣市為35％，然而從民國四十年代到七十年代中，在中央政府部份始終未曾落實(因軍費和經建的排擠)，到了七十年代中，在野立法委員強力抗爭之下才逐漸合憲，合憲之後不到八年，民國八十六年在行政院主計處的主導下，政府領導人默許國民代表大會凍結憲法第一百六十四條的保障，行政院主計處事先並未與社會各界溝通，悍然發動這項使中央及省聲稱可以把預算編得更有彈性的修憲，這也激發了民間重建教育經費保障的決心。三年之後在朝野立委通力合作之下，教育經費編列與管理法在立法院誕生，除了以前三年各級政府總歲入平均的21.5％作為下一年度政府教育預算的下限，並設置兩個委員會去設算各級政府教育預算應分攤額度，以及計畫補助的客觀要點，在地方也以教育審議委員會做為分配資本門及結合中長期校務發展的機制；對於教育經費的公開透明也做了規範，甚至地方與學校也設立教育發展基金或校務發展基金，一時之間台灣的教育秩序，在經費上似乎有了全面性的改變，然而接踵而來的是所謂下限變成上限，預算編列而不執行，縣市長排除教審會的審議，照樣自己照喜好來分配資本門預算，地方教育發展基金幾乎名存實亡，良法美意無法落實。
我國教育經費將面臨新的情勢，首先是國庫收支差短沒有改善，其次是五都十七縣的新行政區劃，並將從103.12.25起變成六都16縣市)，使得縣市之間財政條件更為懸殊，而在此情勢下，更有行政首長以個人好惡結合民粹需求，扭曲經費分配的優先順序，而教師舊制退撫經費支出逐漸昇高(105~110年之間達到最高峰)，健保保費調整、公保與私校退撫提撥的提高也佔有一定預算空間，而大學及國立高中的校務基金制度正在修法(103.04初審)，教育經費課題迫切需要國人的針砭。
貳、現有問題
一、已編預算執行率被刻意壓低
各縣市政府基於行政院教育基準委員會所匡定的每年自編額度，在編列時因有會計一條鞭的約束，通常並不會少編，但編列之後要不要執行則是另一層次，縣市長利用此一漏洞，每年都有共一百多億的不執行預算，在次年以後流回公庫，以利首長可以循環再利用，特別的是教育經費執行率低的縣市，有高度的集中性和重複發生率，不執行率年年高達一成的集中在幾個法制感欠缺的縣市，教育部也盡力去鞭策但不見成效，地方教育發展基金是教育經費編列與管理法中用以跨年專用的機制，經過教育部大力輔導雖已依法設立運作，但經過縣市政府掛帳借支(縣市公庫向基金借支)，實質上節餘仍無法用於教育。
二、終身學習的漠視
國人老人人口比率已自九十年代快速增加，但從來不分藍綠施政，都把社會教育邊緣化，一方面是教育經費確實不足，所以連學校教育都都捉襟見肘，以致於缺乏推動終身學習的雄心，也讓早年受制於教育經費不足下提早就業的民眾無法獲得教育補償；另一方面對於學習形態多元化仍缺乏覺察，能力被教室形態所制約，無法讓教育活化，社區大學或者回流教育在整體教育經費仍然微不足道，大型館所硬體建設費用奇高，而推動活動經費低得不成比例；，各種創意文化及產業仍無法和教育體制緊密結合，更不可能從「你來上課」變成「送教育到社區」，而一定程度的自付額使得社區大學招生對象逐漸轉移，教育機會逆向分配，連終身學習都是。
三、投資經費編列不足，致使人事費所佔百分比相對偏高
根據教育部統計處與OECD資料顯示，我國與OECD各國相比，我國每生教育支出遠低於各國。換句話說由於稅收不足，教育成長動能不足，以致於編列教育經費時只能先將法定義務支出先編，其它設備資本支出則看總歲入剩多少錢就編多少，資本門投入不足，相對之下，人事經費也就佔住教育經費的八九成了。教育本來就是人事經費要佔掉多數費用的領域，舉世皆然，但在台灣還有教師退撫制度太晚進入儲金制(民85)的特殊因素。唯有擴大分母之後，薪資加上舊制退休金所佔比率就會降低，才會有機會使外界擺脫人事費偏高的印象，事實上教師薪資在過去幾年已近乎凍漲，而教師員額又因少子女化影響而開始降低，近幾年非人事非退撫經費佔教育比例已降低，但改良經費結構在未來有很大空間。
四、實習設備落後，教師進修可有可無
技職體系在民國八十年代末遇到生存的挑戰，除了因為解嚴後人民對教育機會被壓制的長期不滿，也因為技職體系的實習與教師知能與產業現況有落差。我國高職每生費用僅比高中多不到一成，而國外多半是一倍到一倍半，因此實習設備跟不上產業製程與技術，教師進修被看成和一普通高中學科進修一樣，缺乏到業界重新充電的安排和投資，在職場上競爭性不足，因此就業後有許多地方需要再教育。 技體體系曾是我們教育的優勢，但歷經產業結構改變及教育經費投入不足，使得相關學校士氣低迷，又因為少子女化生源減少，接著又會有救亡圖存的壓力，。不能廉價辦教育，尤其不能廉價辦技職教育，否則只有任由技職的輝煌史頁變成明日黃花。
五、高教資源的稀釋
過去十多年來高等教育機會快速普及化，但也引發了入學幾乎沒有門檻以及資源稀釋的問題。和各國比較，台灣高等教育經費佔整體政府教育經費比率並不低，但備多力分的結果，就是各校均貧，尤其是私立大學，而聲望在全國前茅的數所大學容易從社會捐贈中得到資源，衍生強者圈與弱者圈，預期未來校務基金制度如不能正向調整，積極作為，高教的特別預算也缺乏穩定財源後，高教將有「錢少生少」的嚴冬得面對。
參、教育經費的新挑戰
一、經濟成長率與教育經費成長脫鉤
民國104年的中央政府總預算正在籌編，而根據了解由於毛治國副院長已宣示要減少450億，依比例，教育經費將刪減50億以上，然而政府卻同時大力推動接近免學費的12年國教，104年將是12年國教學費補助的高峰。經濟成長與薪資成長脫鉤的情形發生在教育上。五年前多項減稅修法，一路破壞了原已崩壞的財政紀律，國家無法從教育，特別是高教的受益者，拿回稅收；教育商品化就更加星火燎原。馬總統2008教育政見中每年增加240億的承諾，第一年因拜前幾年歲收增加，公式會迫使經費要增加200多億，從第貳年開始打折，第三年完全跳票，接下來許多教育政見就跳票，除了高職免費再加碼外，其他如五歲入幼稚園免費變成免學費，國小二十五人一班在馬總統卸任前都不會實施。
二、少子女化影響下的高等教育資源將更集中
高教過去幾年是因為擴張太快，所以不易得到足夠的養份，而真正的少子女化(一年出生二十二萬人的學生)還有三年後才會到來，各校為了避免坐上後段車，過去數年進行激烈競爭，也有的要考慮撤退，教育部在進行國際比較之後，採取資源集中的策略，例如五年五百億頂尖大學計畫的變形計畫，而其他大學仍需靠自力更生，大學的資源會更懸殊，後段大學大多停止自我投資，影響教育品質。
三、年底之後，縣市間的教育投資差異將更顯著
五都十七縣將在三年多正式成形，雖然中央將修改財政收支劃分法，將統籌款增加682億以上分配給地方，造成直轄市增，非直轄市也增的假象，但這對教育資源的公平性則是一大打擊，原因在於這近千億原來有500億左右是以教育財政收支差短名義，編列在行政院主計處做為一般教育補助，現在則依人口數分給各縣市，變成強者多拿，而之前是弱者多拿，預期在未來窮縣市將更窮，所以公共債務法又提高縣的舉債上限，這等於是鼓勵地方政府印鈔票，但受到政黨競爭影響，地方舉債恐怕多會花在短期見效的施政上，或者像營養午餐免費等和教育品質不太相關的項目，要做教育改良的經費，將持續被忽視。
四、施政順序但憑個人好惡
教科書全縣免費，營養午餐全面免費，是典型的地方施政順序錯置，且易放難收，而民國九十八年卻見行政院長劉兆玄獨排眾議，堅持從中央推動，完全沒有專業考量，也不容教育部反對，足見到了二十一世紀，教育經費獨斷仍然有增無減，而為了配合馬總統樂見學生游泳，教育部就排除萬難，要將連續十年要花費二百多億的游泳池興建計畫，塞進已經負成長的明年中央教育預算中(最後計畫有調整)，導致高等教育等多個部門的許多計畫難以為繼。又如前台北縣縣長周錫瑋利用延任期間，將英語加課全面實施，違反預算程序且綁架後來新北市市長對於教育的作為，但對於強化補教教學以減少雙峰現象，或者增加高關懷課程經費與社工人力，卻不見縣府相對用心。
五、法制上的合議機制幾近失效
教育經費編列與管理法在十三年前立法時，雖然明定了行政院設教育經費基準委員會，教育部設教育經費分配審議委員會，以及縣市設教育審議委員會，看起來三者分層把關，可將教育經費理性編列與分配，但實務上都敵不過主政者的好惡。教育經費基準委員會無法跨過主計(總)處，所以很快的由教育部長自己攬回來當主委，運作的時效上也難以和各部會各縣市的概編預算相符，四五年後便形成一年一次行禮如儀的慣性，差不多是研究小組弄完就了事。教育經費分配審議委員會在最初兩年完成各種補助要點的修訂後，功能大減，且為了避免和立委職權衝突，以司處長為多數的委員也儘量自我克制；地方教育審議委員會則更慘，能夠做到預算送議會前被照會就算不錯了，除了前幾年竹市等少數縣市外，教審會委員都未曾實質審議各校中長期校務發展計畫，達到「提供經費建議給議會」的功能。
六、計畫補助經兩次轉折成統籌款，加深縣市長挪用機會
民國八十年代的整建中小學計畫，給予教育部及教育廳極大空間來執行經費龐大的計畫性補助，但隨著整建計畫告一段落，小班計畫結束，更重要的是行政院修改對直轄市及縣市補助要點，計畫性補助縮小，一般教育補助被放到主計處直撥，造成地方更有空間挪用到非教育事項，而目前的財劃法修正案將把一般教育補助的多數金額改為統籌款，按照新公式發給縣市，這更引發各界的不安：民選首長固然應有財政的自由度，但如果財政自由度是以下一代的教育經費為犧牲，則最後被埋葬的就是台灣的未來，例如曾經燦爛的台南縣總爺國小，被縣長一聲令下就自我犧牲轉型了；對於有形的校舍師生家長，尚且如此被輕蔑，而數字的挪移被發現總在事後，教育經費新一階段的災難正要開始。台南市長賴清德上任後不裁併校，甚至反向獎勵免費午餐，卻也衍生其它後遺症。
肆、面對教育經費再調整 教育人應有的回應
一、總統教育政見跳票，我們在乎嗎？
二、地方政府不執行教育經費，民代可以不說話嗎？
三、校務基金發揮正向功能，可以請財務專家動員嗎？
四、首長依自身好惡決定經費優先順序，全民該沉默嗎？
五、師資新陳代謝，將使薪資費用與退撫費用比例有消有長，如何支持？
六、面對人口結構改變，終身學習經費應如何由現有教育資源轉移挹注？
莫讓反對財劃法修法殃及教育經費
丁志仁
三年半前台灣正式進入五都狀態。三年多來立法院都有修正「財政收支劃分法」的議程，預備為五都(六都)增加一千億的統籌分配款，這一千億打那兒來？有500億要從行政院的一般教育補助挖過來。 台灣各地財源極不平均，例如屏東一年的總財政收入，還不如台北市的停車管理處。地方之間貧富如此懸殊，要怎麼樣確保各縣市的國民教育品質大致公平，讓窮縣的小孩也有書可以唸呢？靠每年六百多億的行政院一般教育補助。 這筆補助分成兩塊：第一塊叫「基本需求差短補助」，各縣市國民教育縣府財源不足以支應的部分，差短多少補助多少，這一塊共有五百多億，基本上是窮縣多分。第二塊叫「補助基本教育設施」，但凡國中小的老舊校舍改建，貧童的營養午餐補助，學校的飲水、照明、電腦定期更新，都是靠這筆一百多億的補助款。
行政院的規畫是「財政收支劃分法」修正通過之後，行政院一般教育補助的第一塊五百多億搬過去當直轄市的統籌分配款，只留下一百多億的第二塊「補助基本教育設施」。行政院的標準說法是：這五百億過去在一般教育補助是給縣市用的，現在搬到了統籌分配款，還是給縣市用；新修的財劃法那邊也會寫上這五百億過去用於教育，以後還是會用於教育。所以基本上和過去沒有什麼不同。 那我們要問行政院，如果真的沒有什麼不同，可不可以不要去搬這五百億？
有三點大大的不同啊！
- 第一，這五百億在一般教育補助時是窮縣多分，搬到了統籌分配款，是直轄市多分。
- 第二，這五百億現在是教育經費單獨列計，搬到了統籌分配款，是教育、非教育、社服三塊混計。
- 第三，現在這五百億不需要通過地方議會審議用途，是由行政院教育經費基準委員會設算用途，直接撥交縣市使用。以後搬到統籌分配款，其用途還要經過地方議會審議。一審議問題就大了。
直轄市多分有什麼不好？擴大的城鄉教育品質的不均。以這一次台北縣強推活化課程為例，台北縣看到了自己即將要多分200億的統籌分配款，馬上就砸錢去搶別人家的英語師資，用自己的財政優勢再去掠奪弱者。最可憐的是窮縣，國家沒有花更多資源去縮小城鄉差距不說，還反過頭來剝奪他們。我們的公共政策，越來越走向一種「劫貧濟富」的風格。 教育部會計長也表示，調整後教育部會增加非五都的特定教育補助(歸教育部管)，以為彌補。但這是「大走山小微調」，教育部的特定教育補助可用部分才200億，扣掉法定義務支出和高教，縣市只非到七八十億，而且不可能都給非五都。對一般教育補助500億的損失，根本就補不過來。
教育、非教育、社服三塊混計有什麼不好？由於政策買票蔚為風尚，教育經費不能單獨列計，一定會導致更多買票政策出籠。以前沒有教育經費編列管理法的時候，碰到選舉年，教育經費可以掉六個百分點。這些事大家不是沒經驗。這五百多億的用途交給地方議會審議，以當前各地議會議員的素質，那不能用在刀口上的情形只會比現在更嚴重。
五百億是每年教育經費的八分之一，比重不可謂不重，再加上這筆錢是各地國民教育維運最要害的錢。實在是不能搬走。好有一比，碰到敗家的爸爸，以前做媽媽的總會把小孩唸書的錢藏在奶粉罐裡不讓爸爸動用。教育經費編列與管理法就是這個藏錢的奶粉罐，教育經費就是裡面的錢。當前的府院就是那位敗家的爸爸。
本來和「財政收支劃分法」平行的還有一部「教育經費編列與管理法」，行政院修了財劃法，要把錢搬走，但是「教育經費編列與管理法」說不能搬怎麼辦？行政院準備「選擇性執法」，說新修的財劃法是後法，以前訂的「教育經費編列與管理法」是前法，後法優先於前法，所以他要依新修的財劃法走。這種講法又有問題，對教育經費而言，「財政收支劃分法」是普通法，「教育經費編列與管理法」是特別法，特別法應該優先於普通法，所以一般教育補助應該按「教育經費編列與管理法」走，不是應該依照財劃法走。
當然行政院會說「我給各縣市舉債空間加大了，各縣市也就沒有教育經費『差短』了，所以我行政院當然就不必再給各縣市教育經費差短補助了呀！」不過窮縣還有沒有差短行政院還有一個教育經費基準委員會在，自有公論。 當然行政院可以把我們這些不合作的行政院教育經費基準委員會委員通通換掉，換一批肯聽話通過只有一百多億一般教育補助的委員，一樣可以達到目的。「對這個政府來說，法律總是可以玩弄的！」 五都佔台灣60%的人口(六都佔到近70％)，而小朋友沒有投票權，對政客而言當然要懂得抓大放小。所以這件事從一開始行政院就沒有預備要講道理。
面對台灣教育財政上有史以來最大的變局，只有教育界團結起來對府院「說不！」才有辦法挽狂瀾於既倒。我們可策畫了一系列的具體行動，來制止行政院搬走500億的一般教育補助，只要大家肯來相挺就能成功。 要阻止行政院搬走每年五百億的一般教育補助，要靠行動，以下是個人的行動建議：
- 請公共議題教案，設計教案，供各地老師施教。
- 教育立委質性評量小組，開始把對這個案子的評量指標。
- 聯絡非直轄市的縣市教育局處。
- 對非直轄市的立委展開系統性游說，非直轄市的立委不比非直轄市少。
- 對家長們說明，此事若成真，改善國教的財源籌措即無希望。
- 其它更有強度的抗爭。
